作为我国宏观调控的关键词，逆周期调节发挥了积极作用，尤其是疫情期间，赤字率提升、特别国债的发行以及专项债额度的大幅提高，多种举措的实施有效对冲了经济下行压力。

后疫情时代，基于对经济发展形势的研判，逆周期力量将逐渐趋缓。在此基础上，中央政治局会议明确提出宏观政策跨周期调节的要求。

在中国财政科学研究院院长刘尚希看来，与逆周期调节相比，跨周期调节更侧重对经济发展的中长期优化，跨周期调节的启用，主要解决的是经济发展中出现的短期周期性与中长期结构性方面的问题。

刘尚希告诉《中国经营报》记者，跨周期调节更加注重稳增长和防风险的统筹推进，其目的有利于进一步提升经济增长潜力和内生动力。

新基建结构调整

在“双循环”战略推进下，“十四五”规划提出了“构建系统完备、高效实用、智能绿色、安全可靠的现代化基础设施体系”，这与“十三五”提出的“安全高效、智能绿色，互联互通”要求相比有很大的提高。

这种变化使2021年基建的关注点在结构上发生了变化。

中国财政科学研究院宏观经济研究中心研究员王宏利介绍，按照“十四五”规划提出的新发展目标要求，预计今年电力，铁路、公路等领域的投资增速会有所下行，而代表新基建方向的智能交通基础设施、智慧能源基础设施，以及以绿色经济为内容的充电桩、光伏等产业则会有所上升。

他判断，未来五年投资政策的转变，对地方政府来说，发展任务仍然很重，因此地方政府的实施路径也会有较大变化。

事实上，从今年前三季度的数据看，新基建和传统基建的投资规模已发生变化。其中一个显著变化就是专项债发行进度放缓，尽管政策有优化债券结构、防范债务风险的考量因素，但不排除政策开始向新基建领域倾斜的探索。

国家统计局数据显示，2021年1～7月，基础设施投资同比增长4.6%，比1～6月份回落1.5个百分点。此外，1～7月，基础设施相关支出占总财政支出的比例为22.4%，较2020年同期下降1.9个百分点。截至2021年7月末，新增地方政府专项债发行13546亿元，发行进度仅为全年规模的37%。

一位为地方政府提供咨询服务的人士告诉记者，目前专项债的使用范围主要还是集中在传统基建领域，这些领域的投资空间有限，未来继续做大蛋糕规模的难度也较大。整体看，目前地方政府对专项债的使用情况较之前更加谨慎，这在一定程度上也会降低传统基建转化为实际投资的可能性。

“值得注意的是，与传统基建偏谨慎态度形成反差的是，目前地方在招商过程中，几乎都会提到新基建概念，按目前趋势看，未来预计会有一批新基建项目进入集中投资期。”该人士直言。

按照市场机构的测算，从投资规模看，2020年新基建七大领域投资规模大约为1万亿～2.5万亿元，为广义基建投资的5%～15%，且其中投资规模占大头的仍然是偏传统基建类型的城际铁路和城市轨道交通。

“就现阶段而言，新基建更多决定基建的方向，而不是体量，由于目前新基建对经济的直接拉动作用比较有限，因此在新基建战略和浪潮的推动下，传统基建需要与新基建走向深度融合。”王宏利对此解释。

两者统筹推进

事实上，新基建的重要意义在于，通过新型基础设施的投资，来带动新一轮产业发展。因此，地方政府在投资基建项目过程中，应当关注基建投资后带动的需求与当地产业的关联性。

刘尚希认为，新基建落地过程要注重统筹推进的原则，既能保证基础设施系统布局，又可以最大限度发挥基础设施的作用。在跨周期调节阶段，土地财政弱化后，财政对基建支持力度将有所收敛，因此要更加注重稳增长和防风险的双重内容。

8月中旬，中国人民银行、国家发改委、财政部、银保监会、证监会和外汇局联合发布《关于推动公司信用类债券市场改革开放高质量发展的指导意见》（以下简称《意见》）。《意见》再提厘清政府和企业的责任边界，这表明当前地方政府隐性债务监管仍呈高压态势。

记者了解到，自2014年《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》发布以来，政策层面也反复提及要明确政府和企业的责任，政府债务不得通过企业举借，企业债务不得推给政府偿还，切实做到谁借谁还、风险自担。

然而，实操中，由于地方债资金并不能完全保障地方政府的投资需求，对于那些无法通过地方债获取的基建项目资金需求，地方政府大多通过城投平台假借政府信用进行大量债权融资，这一度成为各地普遍采用的形式。

2018年以来，中央曾要求逐步化解隐性债务，本着“控增化存”和“以时间换空间”的思路，地方政府稳步推进相关工作。但在稳增长的背景下，这项工作虽取得阶段性成果，但债务风险仍受各方关注。

上述咨询人士坦言，在央行、财政部、银保监会等部门多头监管下，目前债券融资受到交易所、交易商协会等各项指标限制，尤其是在非标融资方面，地方政府对隐性债务的严监管保持了高压态势，这成为防风险的一个重要举措。

不过，在经济处于稳增长压力较小的窗口期，我国经济长期向好的态势并未改变。特别是今年上半年，我国经济继续稳定恢复、稳中向好，经济总量持续扩大，经济增长动能也比较充足，这为宏观政策跨周期调节夯实了基础。

刘尚希认为，需要注意的是，当前经济结构仍不均衡，因此，宏观政策要加强跨周期调节，这可以对冲新冠肺炎疫情带来的冲击，也能兼顾中长期结构性的趋势性变化，整体看，跨周期调节能使宏观调控政策更具全局性和前瞻性。