放眼世界，多数国家在现代化进程中，均存在城乡、农村内部不同群体和不同地区农村之间的差距。

我国城乡居民收入倍差从2008年起连续13年下降，2020年下降到2.56，但从世界范围来看仍然属于较高水平。对36个国家城乡居民收入倍差的研究显示，无论是发达国家、发展中国家，还是原计划经济国家，大都低于1.5。欧盟、日本和韩国等一些发达国家和地区，城乡居民收入总体均衡，甚至在一些时期农村居民收入超过城市居民。

此外，我国城乡收入差距占全国收入差距的比重达到27%左右，一些发达国家如瑞士、芬兰、加拿大等不到10%，发展中国家如菲律宾和印度还不超过20%。

可见，实现共同富裕的新征程中，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。如何更有效地缩小城乡之间的差距？如何建立好农村低收入群体的帮扶保障机制？各国又是怎么做的？

文 | 叶兴庆 程郁 赵俊超 殷浩栋 张翊国务院发展研究中心

编辑 | 李亚飞 瞭望智库

本文为瞭望智库书摘，摘编自国务院发展研究中心作品《奋力迈上共同富裕之路》（国务院发展研究中心党组书记马建堂主编）2022年1月版，原文有删减，不代表瞭望智库观点。

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实现共同富裕的新征程中，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。

2021年12月28日，安徽省全椒县十字镇汊河村，藕农在搬运刚刚采收的莲藕。图｜新华社

城乡差距明显

从人均可支配收入看，农村居民大幅低于城镇居民的局面仍然显著存在。

一是城乡居民收入相对差距仍处高位区间。我国城乡居民收入倍差从2008年起连续13年下降，2020年下降到2.56，但从世界范围来看仍然属于较高水平。对36个国家城乡居民收入倍差的研究显示，无论是发达国家、发展中国家，还是原计划经济国家，大都低于1.5。欧盟、日本和韩国等一些发达国家和地区，城乡居民收入总体均衡，甚至在一些时期农村居民收入超过城市居民。

我国城乡收入差距仍然显著偏高，占全国收入差距的比重达到27%左右，而一些发达国家如瑞士、芬兰、加拿大等还不到10%，发展中国家如菲律宾和印度均不超过20%。

二是城乡居民收入绝对差距仍在持续扩大。尽管农村居民人均可支配收入增长速度连续超过城镇居民，但由于城镇居民收入基数大，年增加额仍大于农村居民。2000~2020年，城乡居民收入的绝对差距从约0.4万元扩大到约2.7万元，扩大了近6倍。

三是农村居民收入增长追赶城镇居民的后劲不足。2015年后，中国农村居民收入增长速度超过城镇居民的幅度减小到1个百分点以内且不断收窄，2018年以后在国家加大脱贫攻坚力度、对农业农村大幅度增加投入的情况下，农村居民收入增长速度超过城镇居民的幅度才再次扩大。随着部分相关政策的逐步退出，农村居民收入增长速度继续领先城镇居民将面临较大压力。

除居民可支配收入外，我国城乡之间在经济社会生活的多个方面存在明显差距。

一是农村居民消费水平显著低于城镇居民。

2020年农村居民人均消费支出只有城镇居民的一半，农村居民恩格尔系数比城镇居民高3.5个百分点，农村居民平均每百户拥有的家用汽车、空调和计算机数分别只有城镇居民的58.8%、49.3%和38.8%。

二是农村公共服务水平显著低于城镇。教育质量呈现出明显的城市好于县城、县城好于乡镇、乡镇好于村庄的分布趋势。2019年，每万人口拥有的卫生技术人员数、执业（助理）医师数和注册护士数，农村均不及城市的一半；婴儿死亡率和5岁以下儿童死亡率城乡比值分别高达1∶1.94 和1∶2.29。

三是农村基础设施建设水平显著低于城镇。国务院发展研究中心中国民生调查课题组的调查表明，农村受访居民中19.4%没有自来水，较城镇高15.3个百分点；45.2%没有下水道，较城镇高36.6个百分点；33.7%没有燃气，较城镇高22.3个百分点；27.7%没有宽带网络，较城镇高17.2个百分点；27.3%没有路灯，较城镇高20.4个百分点。

四是农村居民社会保障水平显著低于城镇。农村户籍人口以参加城乡居民基本医疗保险和城乡居民基本养老保险为主，保障水平偏低。以2019年为例，全国城乡居民医保住院费用实际报销比例为59.7%，比城镇职工医保低15.9个百分点；城乡居民基本养老保险基础养老金最低标准多数省份只有100~200元/月，如江苏为173元/月，更是远低于城镇职工养老保险金领取水平。部分进城农民工参加了城镇职工保险，但参保率仍然不高，如近年来农民工养老保险参保率一直徘徊在21%左右，低于城镇职工整体参保率约50个百分点。

城乡差距大是我国经济社会发展中长期存在的突出问题。这一问题的主要成因，是我国进入工业化初期即已存在的城乡二元结构叠加计划经济时期形成的城乡二元体制，限制了工农和城乡之间的产品等价交换、要素自由流动，公共资源的分配向城镇倾斜。

农村内部不同群体差距明显

从农村居民内部来看，不同群体之间的收入差距问题更为突出。

一是农村内部不同群体的收入差距超过城镇居民。按人均可支配收入五等份分组，2020年高收入组和低收入组的倍差，农村居民高达8.23，显著高于城镇居民的6.16，这表明农村居民的收入差距问题比城镇居民更为突出。

二是农村内部收入差距扩大的趋势仍未得到遏制。农村居民高收入组与低收入组的绝对差距，2013年为18446元，2020年扩大到33839元。从相对差距来看，农村居民高收入组和低收入组的倍差在2013年为7.41，此后一直呈上升趋势，至2017年达到历史峰值9.48。

2018年后在脱贫攻坚冲刺阶段系列政策的强力支撑下，农村居民高收入组和低收入组的倍差才呈现下降趋势。

需要清醒地看到，农村低收入人群的收入基础尚不稳固，如果未来对农村低收入人群的帮扶力度减弱或者防止返贫的机制不能充分发挥作用，其稳收增收将受到威胁，农村内部不同群体间的收入差距存在再次拉大的风险。

三是农村低收入人群的绝对收入水平仍然不高。2020年农村居民低收入组的人均可支配收入只有4681.5元，仅相当于当年全国农村居民平均收入水平的27.3%，也仅相当于21世纪初期的全国农村居民平均收入水平。

农村内部不同群体间收入差距的扩大对农村生活各方面均产生重要影响，尤其是农村低收入人群出现生活相对困窘和未来发展能力受限的状况。

一是消费水平显著偏低。尽管农村低收入人群具有较高的平均消费倾向，但由于其收入水平和其他群体差距过于悬殊，消费支出仍然相当低，不及农村居民平均水平的七成。

从消费结构看，农村低收入人群仍以饮食、衣着、水电费、住房、医疗、赡养等生存性消费为主。

二是幸福感获得感不足。由于农村熟人社会的特性，农村内部不同群体间的收入差距以及相伴生的生活质量和财产的差异，对低收入人群的生活满意度影响更加直接，显著降低了他们的幸福感获得感。

三是人力资本发展水平不足。越来越多收入较高的农村家庭将子女送至条件更好的县城和大中城市接受教育，而农村低收入人群只能选择国家提供的基本教育服务，甚至一些环节存在缺失，如2020年全国未能入园接受学前教育的3~5岁幼儿总计约有837万人，这些幼儿以农村低收入家庭为主。

农村内部不同群体间差距扩大的主要原因是农民收入来源结构的变化。改革开放初期，农民收入的70%来自家庭经营，由于我国以土地为主的农业生产资料以平均分配为基本特征，农村内部收入差距较小。此后随着工业化城镇化不断发展，农民逐步转向非农产业就业，农民收入中工资性收入比重不断提高。

2015年起工资性收入超过经营净收入，成为农民最重要的收入来源。不同农村家庭在非农产业就业的劳动力数量和质量存在差异，因此造成农村内部不同群体间的收入差距逐步扩大。

不同地区农村差距明显

我国不同地区农村之间收入差距显著，而且地区间农村居民收入差距程度超过了区域发展的整体差距程度。将农村居民人均可支配收入最靠前的5个省份和最靠后的5个省份进行比较，可以发现2020年两者城镇居民人均可支配收入倍差为1.75，而农村居民人均可支配收入倍差达到2.43。

显然，不同地区农村之间的收入差距超过了地区间的整体差距和城镇差距，欠发达地区农村居民收入成为洼地中的洼地。具体来看，我国农村居民人均可支配收入排名后5位的省份为甘肃、贵州、青海、云南和陕西，全部位于西部地区。

2020年这5个省份农村居民人均可支配收入算术平均值只有12098元，仅相当于全国平均水平的70.6%，相当于排名前5位省份算术平均值的41.2%；其中最低的甘肃只有10344元，是全国省份中最后一个迈入1万元门槛的，仅相当于全国平均水平的60.4%，相当于排名最靠前的上海的29.6%。

在不同地区农村居民收入水平存在显著差距的同时，其收入结构的差距也十分明显。以2019 年农村居民人均可支配收入最高的浙江和最低的甘肃相比，工资性收入和财产净收入的差距明显超过转移净收入和经营净收入的差距。

这表明工业化城镇化程度高的地区，农村居民非农就业的机会更多，财富积累、土地流转、农房出租等产生的收入较多。受国家社会保障和农业补贴政策影响较大的转移净收入，地区间的差距相对较小。主要由农业资源禀赋决定的经营净收入的地区间差距，也小于地区间收入整体差距。

不同地区农村在其他领域的差距甚至更为明显，欠发达地区农村呈现出全方位落后的局面。从消费看，受收入所限，欠发达地区农村居民消费水平不高，农村居民人均可支配收入排名后5位省份人均消费支出只有排名前5位省份的56.2%，消费结构中发展性和享受性消费比重也相对较低。

从基础设施看，欠发达地区农村在道路、供水、通电、宽带等方面均落后于发达地区。以燃气普及率为例，2019年农村居民人均可支配收入排名前5位省份平均达到61.0%，而后5位省份平均只有5.2%。

从人居环境看，在村容村貌、生活垃圾处理、无害化卫生厕所普及、生活污水处理等方面，欠发达地区农村均落后于发达地区农村。以农村无害化卫生厕所普及率为例，截至2020年底，浙江已达到99%，而甘肃只有33.2%。

从公共服务看，欠发达地区农村在教育、医疗、社会保障等方面均落后于发达地区农村。

以最低生活保障为例，广西农村居民平均450元/月左右，而北京为1245元/月。不同地区农村收入及其他方面存在明显差距的背后，是我国不同地区农村在禀赋条件上的巨大差距。

一是地理位置。东部发达地区是市场和就业的主要所在地，西部地区农村劳动力到东部地区务工，无论是在交通等成本上还是在信息获取的及时准确性方面均处于不利境地。

二是气候条件。欠发达的中西部和东北地区的农村往往干旱缺水或冬季严寒，缺乏生活改善的基础条件，如在现有技术水平下，在这些地区开展无害化卫生厕所改造、农村生活污水处理、燃气管道等建设存在较多困难。

三是建设成本。以高速公路、高铁等建设为例，东部发达地区由于人口稠密、地势平坦，建设成本较低且易于收回投资；而欠发达的西部地区不仅地广人稀，而且以山地丘陵为主，需要大量建桥梁、挖隧道，建设成本高且经济回报低。

四是人口流动。欠发达地区人口外流趋势明显。例如，第七次全国人口普查数据显示，贵州、安徽、江西等省份净流出人口均已超过户籍人口的10%，其农村人口减少的趋势更为显著。这种局面造成欠发达地区农村公共服务布局困难且质量难以提升。

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各国发展阶段不同，城乡、农村内部不同群体、不同地区农村之间存在差距的原因有别，但大都在抑制和收缩这些差距上采取了一些干预措施，很见成效。

国外促进城乡协调发展的典型做法：

德国“城乡等值化”

第二次世界大战后，德国农业农村问题突出，农村公共基础设施严重匮乏，大量农村人口涌入城市，城乡差距不断扩大。为缓解这一矛盾，德国开始推行城乡等值化，即遵循农村与城市生活虽不同类但是等值的理念，通过促进社会公平、发展城乡经济、保护自然资源等实现农村与城市的平衡发展。

以巴伐利亚州为例，追求城乡等值非同质。1965年，巴伐利亚州在《联邦德国空间规划》的基础上，制定了《城乡空间发展规划》。其目标是城乡居民具有相同的生活、就业、交通条件，保持和建立同等的公共服务，保护自然资源，落实城乡平衡发展理念。

巴伐利亚州城乡等值化发展的本质在于，逐渐缩小城乡社会经济发展程度及生态、基础设施享用水平差距，从而加强城乡相互依存的关系，促进城乡发展更趋协调。这既不意味着产业结构、生产方式等城乡差别的消失，也不是城乡社区演变为绝对的均质。

巴伐利亚州的城乡等值化发展以土地利用为核心，以农村土地综合整治为基础，多措并举。着力提升农村地区公共服务和基础设施水平，同时引入景观规划，既促进提高农产品单位面积产量和农业生产力，也强调土地整治对生态和景观环境的改善。提供财政支持，联邦和州财政承担土地综合整治费用的50%左右，乡镇财政承担30%左右，剩下的由个人承担。引入自下而上的公众参与机制，培养乡村人才，通过组建农村发展培训学校对乡镇领导和村民代表进行培训，充分调动公众认同感和参与感，激发内生动力，减少政府决策失误。

在城乡等值化发展模式的推动下，2010年起，巴伐利亚州的城乡地区生产总值已基本持平。

韩国“新村运动”

1962年开始，韩国以城市为中心推行工业化，经济发展进入腾飞期，但也进一步加大了城乡差距。1970年，韩国城乡居民收入倍差达到1.64的最高点。

此后，韩国开始实施促进新农村建设的“新村运动”，将农村纳入现代经济发展过程，成功缩小了城乡差距。2004年以后，韩国城乡居民收入倍差保持在1左右，基本实现了城乡均衡发展。

“新村运动”强调以农村基础设施建设为基础，其最显著的特点是，财政支付直接“落地”到户。主要做法是，采用政府主导和村民自主相结合的方式帮助农民建房、改建厕所，提高基础设施水平。

政府主导主要包括物资、资金两方面的支持，政府免费向各村提供一定数量的水泥和钢筋，同时采取“政府出大头、地方出中头、农民出小头”的建房政策，即以中央政府补贴建房资金的55%、地方政府补贴30%、每家农户出15% 的方式帮助农民建房。

在提高基础设施水平的基础上，韩国政府还进一步发展新村教育，扶持非政府组织，帮助农民增收。新村教育主要有两方面特征。一是不仅是推广农业技术，还培养农民的生活伦理，激发农民“勤勉、自助、合作”的精神。二是参与主体范围极广，培训对象涵盖了村民、市民、妇女、公职人员、青少年、外国人等群体，政府还要求公务员和大学教授包村包户，企业和科研机构也参与其中。

国外促进农村低收入人群发展的典型做法：

墨西哥从“机会计划”到“繁荣计划”

20世纪90年代中期，墨西哥政府开始实施“机会计划”，将传统的救助式帮扶转变为推动低收入人群的人力资本发展，帮助低收入人群通过自助和自救致富。

到2010年，“机会计划”的覆盖人群中，99%为农村地区或城乡交界处，86%为小村庄，这极大地提高了农村低收入人群的受教育水平和健康水平。

“机会计划”从教育、卫生健康和食物保障三个方面入手，强调“以金钱换行动”，通过有条件的现金补贴提升低收入人群的人力资本水平。

教育方面，贫困学生能够获得的补贴金额和学生的年级、规定学业年限完成情况、在校出勤率、学习成绩等条件挂钩。这不仅有针对性地设置获取补贴所需履行的条件，还优化了助学金发放形式。例如，为贫困生设立个人银行账户，政府定期将助学金存入账户，但是学生只有在高中毕业之后才能支取。

卫生健康方面，墨西哥政府为贫困家庭免费提供医疗服务，包括药品和特定人群的定期上门检查等，但条件是必须定期参加相关的营养健康和卫生保健方面的讲座和座谈活动。

食物保障方面，除了为特殊人群（婴幼儿、孕期哺乳期妇女等）提供必要的营养元素外，还向每户家庭发放食物补贴，金额会根据食物价格变动每半年进行一次调整，并且补贴只能用于购买食品和营养元素。

2015年，墨西哥政府开始优化“机会计划”，推出“繁荣计划”，继续强化贫困人群的“造血”意识。主要手段包括扩大计划的覆盖范围、增加计划的救助项目、加强政府部门间的协作、建立统一的对象认定体系、实行分层救助等。

墨西哥政府的这一计划被证实在提高贫困人口人力资本方面卓有成效，被印度尼西亚、摩洛哥、巴基斯坦、菲律宾、南非等众多发展中国家引入试点。

巴西“发展极”基础上的反贫困战略

巴西农村低收入人群的困境主要在于，土地占有严重不平等使大量无地农民“被城市化”。这种单向流动超过了城市的承载力，造成部分无地农民成为城市失业的贫困群体。

20世纪60年代，巴西政府根据“发展极-增长点”理论，开始实施发展极战略，在全国贫困地区建立多个规模不等的发展极，其中包括兴建首都巴西利亚和在东北部亚马孙地区设立多个自由贸易区。亚马孙河流域地域广阔、资源丰富，但缺少经济增长动力，一直是巴西贫困人口众多的地区。

1967年以来，巴西政府从亚马孙地区的玛瑙斯开始，相继建立了17个规模不等的发展极，实行进出口自由贸易政策，并给予优惠税收政策，吸引了众多国内外企业投资建厂，为当地低收入人群创造了大量就业机会，初步形成了带动整个区域经济开发的“发展极”网络，并取得明显成效。

发展极战略为巴西创造了大量的就业机会，尤其带动了农村剩余劳动力的转移，为农村低收入人群提供了发展机遇，贫困人口比例显著下降。但20世纪80年代后期，由于巴西政府在发展极战略中推行之前“积累优先”的收入分配政策，导致巴西的经济增长出现了明显的“向上滴漏”现象，社会财富的增长逐渐集聚到少数富人身上，贫富差距开始拉大，发展极战略显现出局限性。

为减小贫富差距，巴西政府决定在发展极战略的基础上推行反贫困战略，通过直接对低收入人群进行救助、提供培训以及就业帮助等措施，帮助低收入人群恢复就业，以期建立较为系统的反贫困政策体系。

救助方面以“零饥饿”计划最具代表性。除了向贫困家庭发放基本食品外，还鼓励发展家庭农业，为贫困地区创造就业机会，帮助其融入社会发展。注重对农村贫困家庭的资金和技术扶助，帮助他们发展农业生产和改善生活。为贫困人口集聚的地区提供必要的公共服务设施，修建电力、排水设施和学校等。注重基本生产技能培训，巴西政府计划对18~65岁的人实施生产技能培训。

国外促进欠发达地区乡村发展的典型做法：

日本“造村运动”

第二次世界大战后，日本为恢复和发展经济，推行城市化战略，逐步形成东京、大阪、神户等大都市圈。与此同时，农村青壮年人口普遍大量外流，出现农村人口过疏现象。

为振兴逐渐衰败的农村，20世纪70年代末开始，日本开展以产业振兴为核心的“造村运动”。其主要做法既很好地弥补了日本欠发达地区农村的不足，又发挥出了地方优势，对其欠发达地区的农村发展起到了积极的推动作用。

“造村运动”对欠发达地区农村的促进作用主要体现在三个方面。

一是向农村地区，特别是欠发达地区农村引入第二三产业，推动产业融合，增加农民收入。欠发达地区农村相较于发达地区农村，其第二三产业较为落后。“造村运动”鼓励和引导工业部门向欠发达地区农村转移，例如在北海道、东北等欠发达地区进行大规模的产业基础设施建设，依靠“产业化推动模式”转移农村剩余劳动力、创造就业带动当地的乡村发展；积极推动当地农业和第二三产业融合，重点抓住生产和加工两大重要环节发展农特产品和畜牧养殖，帮助农民提高农产品的附加值，实现从初级产品到半加工品的利润增收。

二是注重对欠发达地区农民的职业教育。日本的农业教育通过讲座、练习、实践以及生活训练等方式，着重提高农民的管理、耕作、社会交往和人力资源管理能力。在欠发达地区大批农村青壮年劳动力转移至城市、妇女和老人成为农业主要劳动力的情况下，日本的农业教育使老年和妇女劳动力对农业新技术的采用和现代农业新模式的应用具备了较强的适应能力。

三是成立农民协会，日本农协是世界范围内公认的最为成功的农业合作组织之一，在农产品的生产和流通、农民养老、金融服务等领域几乎“无所不包”。

农协虽然是日本农村普遍存在的组织形式，但在欠发达地区农村效果更为明显，很好地解决了农产品流通、农业产业升级等问题，提高了农民的生活质量。

在“造村运动”实施的过程中，日本政府又提出“一村一品”的发展理念，目的是一个地区根据自身的条件和优势，挖掘或者创造一种或几种有特色的、在一定的销售半径内名列前茅的拳头产品。这一举措对于日本欠发达地区农村，特别是山区农村的经济发展来说很有成效。

意大利“农旅融合”

意大利的农业和经济中心自古罗马时期就主要分布在北部的渡河平原，南部广大的山区丘陵地区相对落后。意大利作为世界最早提出休闲农业的国家，发展农业旅游是其发展山区丘陵等欠发达地区农村最具代表性的做法。

据统计，意大利超八成的旅游农庄坐落在山地和丘陵地区。意大利山区休闲农业的发展经验，对我国欠发达的山区农村有很强的借鉴意义，其“农旅融合”模式主要有三方面特征。

第一，民间重视对传统文化的保护和传承，赋予了“农旅融合”文化价值。例如，意大利的乡村旅社都有自己的家徽，记载着家族的特色与传承。意大利的大部分奶酪制品依然依靠手工制作，农民自愿放弃机械，愿意为了追求自己产品的一点点改进而付出更多体力。

第二，政府注重经营种类多样化的引导。意大利将农业旅游与休闲娱乐、养生度假、农业技术、农副产品、农耕活动等融合在一起，衍生出了许多不同的发展路径，突破了山区农业的局限性，扩大了山区农业生产范围，发挥出了农业产业价值的乘数效应。例如“领养一只羊”的活动，游客到农村从事奶山羊饲养活动，通过游客消费拉动当地农村经济，既缓解了劳动力不足的问题，又宣传了当地文化。

第三，执行严格的管理制度。意大利作为首个将农业旅游纳入法律的欧盟国家，政府规定对从事农业旅游服务的农庄执行严格的分级制度，并对农场主进行相关的资质认证。

例如，从农庄和风景之间的联系、接待和管理、住宿服务、乡间露营服务、餐饮服务、休闲活动、农事活动和土特产8个方面进行综合打分，获得类似于星级酒店的相关评级。农场主需要具备两年经营农场的经验，并参加由地方当局组织的100个小时培训，才能获得相关资格认证等。

此外，意大利还有超过1万家从事乡村“农旅融合”项目开发的公司，对本国的农业资源进行深度开发。

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分析这些国家的做法，可为我国在新发展阶段更有效地缩小这些差距提供借鉴，提供启示。

一是加强农村基础设施建设，改善农村生产生活条件。加强农业基础设施建设是各国都非常重视的一点。日本“造村运动”、韩国“新村运动”等都是首先在农村搞基础设施建设。近些年来，我国农村基础设施明显改善，但与城市建设水平和农民的需求相比仍存在不小的差距。

二是鼓励并支持社会化服务组织参与农业农村现代化进程，为农民提高收入提供全面保障。以合作社和社会化服务企业为骨干，帮助农民提高生产效率、扩大销售面、增强议价权，并逐步将服务范围从农产品生产和流通领域向农民生活领域拓展，为农民增收提供强大的组织保障。

三是增加农村地区教育投入，普及义务教育和职业教育，把农村人力资源转化为人力资本。进一步提高农村义务教育质量，有条件的地区逐步普及高中教育。加强职业培训，除对非农就业的农民工进行技术培训，帮助其更好地在非农领域就业之外，还要对农业劳动力进行农业生产方面的技术培训，以人力资本投资促进农业现代化。

四是促进农业农村多元化发展，推动农村三产融合。目前，中国以工业化带动城镇化还有较大空间，可以通过对农村的工业发展给予政策上的优惠，吸引城市工业企业入驻农村，发展小城镇，为农村人口创造就地就近就业机会，以此带动农民非农就业和增收。

尤为关键的是，农村低收入群体将长期存在，推动共同富裕需要建立农村低收入群体的帮扶保障机制。

一是提高乡村产业发展的包容性。

在乡村产业振兴框架下构建惠及低收入人群的产业、资产和利益关联机制。处理好扶持发展新型经营主体与扶持发展小农户的关系，防范公共资源分配中的“精英俘获”。鼓励发展联农带农益农性强的农村集体经济组织、农民合作社和龙头企业，推进资源变资产、资金变股金、农民变股东的“三变改革”，让缺乏经营能力的低收入农户能够参与发展特色优势产业。

二是多渠道促进农民增收。

在增加经营净收入方面，围绕城乡居民对高品质农产品的新需求，促进农业品种培优、品质提升、品牌打造和标准化生产，提升农业价值创造和市场竞争能力。鼓励农村新产业新业态新商业模式发展，促进农村三产深度融合，延长农产品产业链，将产业链增值收益更多地留给小农户。

在增加财产净收入方面，顺应农民转移就业趋势，完善农村土地所有权、承包权、经营权三权分置改革，促进土地经营权以出租、入股或其他方式流转，增加承包户土地租金和分红收益。顺应乡村旅游、康养体验等产业发展趋势，探索农村宅基地所有权、资格权、使用权三权分置改革，在落实集体所有权、保障成员使用权的基础上着力放活宅基地的流转使用权，提高存量农房和宅基地的利用率。

拓展农村集体经营性建设用地来源和使用途径，村庄废弃土地、闲置学校等公益性建设用地调整为经营性建设用地后允许其入市，并通过入股、联营、出租、出让等方式进行使用，提高回报率。在增加转移净收入方面，调整、完善各类农业补贴，逐步提高居民基本养老保险和基本医疗保险待遇，尽快缩小城乡最低生活保障标准差距，最终实现城乡标准统一，降低农民工参加城镇职工养老保险等社会保险的个人缴费率，持续提高参保异地转移接续便利程度，不断强化农民未来收入保障力度。

三是把农业农村优先发展的政策导向机制化具体化。

建立财政支出优先保障农业农村项目的激励约束机制。严格要求各地落实《中华人民共和国农业法》对农业投入的要求，将中央和县级以上地方财政对农业投入增长幅度应当高于财政经常性收入的增长幅度作为约束性指标纳入政府绩效考核，特别是要保障中央财政对“三农”投入力度逐步提高，强化中央财政对欠发达地区“三农”投入的责任。

四是建立金融支持农业农村发展的激励约束机制。

落实涉农贷款业务差异化监管制度，强化对县域金融机构涉农贷款比例和当地贷款用于当地存款的考核要求，完善与城镇资产同等化的农村资产价值评估机制，支持农村金融机构向“农姓农有”转变，逐步提高农村金融机构中涉农资本的股份比例。

五是建立对农业农村生态功能的补偿机制。

加大财政对农业和农村生态功能区的支持，各级政府分配财政资金时强化对农业主产区、生态功能区的倾斜支持，增加生态保护成效和农业产出贡献在资金分配方案中的权重。以资源的输出量为依据建立发达地区对欠发达地区的生态补偿机制。加大对农业和生态功能区生态产品生产与营销的支持，提升生态产品销售溢价。

来源：新华社客户端、瞭望智库